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una Guía
Ciudadana |
Capítulo II
II. El Proceso
Legislativo Paso a Paso
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La introducción de la pieza de
correspondencia
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La primera lectura de la pieza de
correspondencia
-
La pieza de correspondencia en la
comisión
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La Segunda Lectura de la Pieza de
Correspondencia
1. La
introducción de la pieza de correspondencia
La introducción de la pieza de
correspondencia es el primer paso en el proceso de formación de ley en la
Asamblea Legislativa. Como ya se dijo antes, es importante conseguir
el apoyo (la firma) de uno o varios diputados para dar iniciativa de ley a
la pieza. Si nadie lo hace, en la plenaria se pregunta quién le da
la iniciativa de ley, y si nadie responde, se envía directamente al
archivo de la Asamblea, sin ser sometida a ningún tipo de discusión.
Recordemos que la determinación de cuales diputados podrían apoyar en este
primer momento la pieza de correspondencia forma parte de la estrategia, y
es tan importante como lograr posteriormente los votos necesarios para que
la propuesta sea aprobada.
Con la firma de los diputados que la
respaldan, las piezas de correspondencia deben presentarse personalmente o
por correo a la oficina de recepción de correspondencia de la Asamblea
Legislativa. Una vez allí, la Gerencia de Operaciones de la Asamblea
legislativa los recoge, las clasifica y forma un expediente integrado por
el conjunto de datos o informaciones relacionados que la organización que
la presenta haya recopilado y presentado. La clasificación que la Gerencia
de Operaciones hace de las piezas es determinante para el futuro de éstas,
y las divide en:
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Tipo A: |
las que competen a la Asamblea Legislativa y constituirán un
nuevo expediente.
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Tipo B: |
las que no competen a la Asamblea
Legislativa.
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Tipo C: |
las que competen a la Asamblea Legislativa y, por
haber un expediente abierto en relación al tema que tratan, pasan
directamente a las comisiones a cargo de dicho
expediente. |
Para que una pieza pueda ser
considerada en la Asamblea Legislativa debe ser clasificada como A o C.
Las clasificadas como B se despachan en la plenaria sólo entregando un
resumen de ellas a los diputados y éstas no pasan a las
comisiones.
Para evitar que esto pueda ocurrir, hay
que asegurarse de que la pieza haya sido clasificada como A o C, llamando
a la oficina de correspondencia dos ó tres días después de presentarla, y
averiguando en qué sesión plenaria se va a dar curso a la pieza. En el
caso de que ésta sea clasificada como B, se puede pedir a los diputados
que la firmaron que el día de la plenaria soliciten a la Junta Directiva
que la pieza de correspondencia sea reclasificada. También es importante
prepararse como organización para asistir a la sesión plenaria en que se
vaya a leer la pieza por primera vez.
Es también la Gerencia de Operaciones
quien propone a la Junta Directiva las comisiones que deben estudiar cada
pieza de las clasificadas como tipo A. Normalmente, se delega en una sola
comisión, pero hay casos en que se asigna un anteproyecto o propuesta a
más de una. Para lograr una incidencia efectiva, habrá que identificar la
comisión a la que se asignará la pieza y empezar a platicar con los
miembros de la misma sobre su contenido (hacer cabildeo), para asegurar
que le darán prioridad cuando llegue a sus manos.
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Cuadro No.
10
La Asamblea Legislativa
tiene tres organismos con funciones bien
definidas: |
-
El pleno (o
plenaria), que constituye el poder legislativo en sí mismo con
todo los diputados presentes y donde se efectúan las
votaciones.
-
La Junta
Directiva, encargada de administrar y presidir el trabajo
legislativo y de aplicar el reglamento interno de la Asamblea
Legislativa.
-
Las
comisiones, que se distribuyen por temas y los analizan a
profundidad, para facilitar la labor del Pleno.
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2. La primera
lectura de la pieza de correspondencia
Un día antes de cada sesión plenaria, la Gerencia de
Operaciones presenta a la Junta Directiva la propuesta de agenda para
dicha sesión. Luego, la Junta Directiva aprueba el contenido de la agenda
o le hace modificaciones, y la presenta al pleno para su aprobación final.
Los puntos básicos de la agenda suelen ser:
-
Establecimiento del
quórum.
-
Apertura de la
sesión.
-
Lectura y aprobación de la
agenda.
-
Lectura y discusión de los dictámenes
de las comisiones.
-
Lectura y distribución de piezas de
correspondencia.
-
Convocatorias.
-
Cierre de la sesión
plenaria.
El reglamento interior de la Asamblea
Legislativa establece que debe haber al menos una sesión plenaria cada
semana. Generalmente se realiza los jueves y en ella se presentan todas
las piezas de correspondencia recibidas hasta dos días antes (los martes).
En algunos casos, y previa justificación, los diputados presentan alguna
pieza el mismo día de la plenaria y piden a la Junta Directiva que la
incluya en la agenda con carácter urgente.
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Carlos Sáenz de OEF platica con una de las
asesores que elaboran el Código de la Niñez y de la Adolescencia de
El Salvador.
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Una vez en la plenaria, y llegado su momento, se
lee un resumen de las piezas de correspondencia. Es lo que se conoce como
la “primera lectura”. Sólo se leen las de tipo A, pero se entrega a los
diputados un informe sobre las demás piezas. Hay que insistir en que un
diputado puede pedir durante la plenaria que una pieza clasificada como B
se reconsidere como A o C, o que en lugar de leer un resumen de la misma
se lea completa.
La primera lectura no determina el éxito de la
pieza. Sólo significa que el tema compete a la Asamblea Legislativa y que
se enviará a una comisión para que la debata y emita un dictamen pidiendo
o no su aprobación definitiva.
En ocasiones, los diputados piden
que una pieza sea procesada con “dispensa de trámite”. Esto se hace en
casos de urgencia o necesidad. Consiste en que uno o más diputados piden,
en la sesión plenaria donde se presenta la pieza por primera vez, que no
sea enviada a una comisión para su estudio, sino que se someta a discusión
y votación en esa misma sesión.
Esta medida es muy arriesgada desde
el punto de vista estratégico, porque si no se tienen los votos
asegurados, lo más probable es que la resolución sea desfavorable y la
pieza sea enviada al archivo. Una vez allí, de acuerdo a la Constitución y
al Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, el tema no podría ser
propuesto en los siguientes seis meses. La dispensa de trámite puede
incluso ser utilizada por los partidos como una forma de bloquear la
posibilidad de una discusión más profunda de cierta propuesta de
ley.
Son pocas las piezas presentadas por la sociedad civil que
logran aprobación de esta forma. La mayoría de las propuestas que son
aprobadas con dispensa de trámite provienen del Órgano Ejecutivo o son
iniciativas de los mismos diputados.
En un análisis realizado por
CREA Internacional se identificaron, entre mayo de 2000 y junio de 2001,
146 piezas de correspondencia aprobadas con dispensa de trámite. De éstas,
sólo 31 provenían de organizaciones o individuos de la sociedad civil: 23
pedían eximir de impuestos algunos eventos de caridad, la autorización de
entierros o la declaración de días nacionales, y ocho buscaban la prórroga
de decretos, suspensiones temporales o la intervención de la Asamblea
Legislativa en problemas de ámbito local.
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Cuadro No.
11
¿Qué hacer para la
primera lectura de la pieza? |
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La primera lectura es un
momento importante en el proceso de aprobación de la pieza de
correspondencia, por lo que las organizaciones suelen movilizar a
sus miembros hacia la Asamblea Legislativa. Esta acción constituye
un buen inicio de la gestión en la Asamblea, pero es importante
recordar que el hecho de que la pieza sea leída en la plenaria la
primera vez sólo significa que ha sido calificada como un tema de
competencia de la Asamblea y que será enviada a una comisión. NO
SIGNIFICA QUE LA PIEZA HAYA SIDO APROBADA.
Para las
organizaciones, lo más conveniente es proceder de la siguiente
manera:
-
No pedir
dispensa de trámite, excepto cuando se tenga la completa seguridad
de contar con los votos necesarios para la aprobación de la
pieza.
-
Averiguar a
qué comisión será remitida la pieza después de ser leída en la
plenaria. Si no es posible asistir a la plenaria, llamar a la
oficina de correspondencia de la Asamblea para saber a qué
comisión fue remitida.
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3. La pieza de
correspondencia en la comisión
Antes de explicar el
proceso de la pieza de correspondencia en las comisiones, es importante
examinar las estructuras y funciones de éstas. Existen 19 comisiones, cada
una integrada de la siguiente manera: Presidente, Vicepresidente, Relator,
Asesor y Miembros. Los diputados que las conforman son elegidos por la
Junta Directiva en proporción al número de representantes que cada partido
tiene. Cada comisión la forman entre 9 y 13 diputados, salvo la Comisión
Política, que tiene 15.4
De acuerdo al Reglamento
Interior de la Asamblea Legislativa, las comisiones se reúnen una vez por
semana. Sin embargo su ritmo de trabajo depende del tema que aborden y de
la actitud de quien la presida. La forma de trabajar también es muy
variable, pero generalmente en cada reunión lo primero que se hace es leer
la correspondencia recibida, entre las cuales están las piezas que vienen
de la sesión plenaria anterior y las cartas con solicitudes directas a la
comisión. Esto se hace para determinar la prioridad que se dará a cada
tema. El presidente es el encargado de organizar la agenda de trabajo, con
el apoyo del técnico jurídico que cada comisión tiene asignado como
asesor.
El trabajo de la comisión consiste en estudiar la pieza de
correspondencia o anteproyecto de ley y emitir un dictamen, que es un
acuerdo o resolución sobre la pieza, el cual retornará al pleno
legislativo para su segunda lectura y la definitiva votación. Este
dictamen podrá ser:
FAVORABLE: propone al pleno la
aprobación total o parcial (si sólo se aprueban algunos de los puntos) de
la pieza.
DESFAVORABLE: propone su rechazo y si el pleno lo
acepta se pasa al archivo de la Asamblea Legislativa y la imposibilita de
volver a presentarla en los siguientes seis meses.
QUE SE
ARCHIVE: propone que se envíe la pieza directamente al archivo de la
Asamblea Legislativa, si el pleno acepta.
QUE SE RECOMIENDE:
supone, por ejemplo, la recomendación a un ministro para que realice una
determinada obra. La mayoría de veces, este tipo de dictamen se dirige al
Órgano Ejecutivo o al Judicial. Si el pleno acepta, se manda a la entidad
de gobierno respectiva.
Si la comisión asignada para estudiar una
pieza de correspondencia considera que, dada la temática que trata, su
estudio le compete a otra comisión, entonces acuerda devolverla a la Junta
Directiva para que la reasigne. A veces también se considera que una sola
pieza debe ser discutida en dos o tres comisiones, por lo que se le envía
copia a cada una. En estos casos, las comisiones tienen que reunirse para
emitir un mismo dictamen, ya que no se permite que existan dos dictámenes
sobre una propuesta.
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Diputados y ciudadanos asisten al Foro-Consulta
sobre la Descentralización en El Salvador auspiciado por la Asamblea
Legislativa |
Diputada Celina Monterrosa expone
en un for-consulta en la región
occidental. |
4 Para conocer
el listado completo de las comisiones de la legislatura 2000-2003 y sus
funciones, ver el Anexo 2 de este documento.
Cuando la comisión está discutiendo un tema cuya importancia
amerita consultar a un especialista en la materia, generalmente le
solicita asesoría a los técnicos del gobierno. Cuando el tema se relaciona
con un ministerio o entidad autónoma, las comisiones casi siempre
consultan a dicho ministerio o entidad. También hay casos puntuales de
contratación de especialistas específicos, como ocurrió con la venta de
ANTEL.
Entre las formas de consulta que hace la Asamblea Legislativa están
los foros, seminarios y entrevistas. El público tiene oportunidad de
opinar para la consideración de los diputados. Los grupos o las personas
interesadas pueden sugerir a la comisión que realice la consulta, pero
ésta decide si la hace o no, y determina el número de personas o
instituciones que desea invitar. La Comisión de Modernización de la
Asamblea Legislativa frecuentemente apoya estas actividades a petición de
las comisiones. Se debe tener presente que si la comisión invita a un
grupo a dar una ponencia, hay que prepararla lo mejor posible para
aprovechar la oportunidad.
En la legislatura 2000-2003 se han dado varios ejemplos de
consultas realizadas por las comisiones, entre ellas, un Foro sobre
Ordenamiento Territorial auspiciado por la Comisión de Asuntos
Municipales, donde participaron individuos y organizaciones seleccionados
por esa comisión, quienes presentaron sus ponencias.
Muchas organizaciones consideran como tiempo perdido el período
durante el cual la pieza está en la comisión. En realidad este es un momento clave que la
organización puede aprovechar para realizar dos tareas importantes:
asegurar un dictamen favorable en la comisión y una votación favorable
cuando se da la segunda lectura de la pieza en la sesión plenaria. La
segunda tarea es importante porque después de un dictamen positivo en la
comisión quedan pocos días para la votación final en la
plenaria.
Durante el tiempo que la comisión estudia la pieza, se debe hablar
con los diputados de dicha comisión y con otros diputados claves de los
partidos cuyos votos se necesitan para ganar. Hay que atraer la atención
sobre el tema mediante eventos y/o cobertura en los medios de
comunicación. Algunas organizaciones movilizan su membresía para expresar
su apoyo a la pieza. Lo importante es no quedarse inactivos ni abandonar
la pieza, porque sin los esfuerzos de incidencia es poco probable que se
logre un dictamen favorable.
En algunos casos, quienes han hecho la solicitud, o incluso los
propios diputados, pierden interés en discutirla. Cuando hay una nueva
Asamblea Legislativa, los integrantes de las comisiones cambian y
generalmente lo primero que hacen es revisar aspectos pendientes, lo que
en muchos casos significa que archivan algunas piezas por dictamen, ya que
ni los solicitantes ni los diputados que le dieron iniciativa muestran
interés en que se continúen discutiendo los temas.
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Cuadro No. 12
¿Qué hacer
mientras la pieza de correspondencia es estudiada en la
comisión? |
-
Averiguar
quiénes son los miembros de la comisión a la que fue asignada la
pieza.
-
Acercarse a
ellos el día después de la plenaria. La semana entrante decidirán
qué prioridad darán a la pieza, y la pueden agilizar o abandonar
por tiempo indefinido. Tratar de convencer a por lo menos uno de
los diputados de la comisión de la importancia de su pieza para
evitar que ésta sea ignorada.
-
Pedir
reuniones con cada uno de los diputados de la comisión, para
conocer sus opiniones sobre la pieza. No olvidar llevar una copia
y un resumen de la pieza a la reunión. Muchas veces sólo el
presidente de la comisión tiene una copia de la
misma.
-
Buscar al
técnico de la comisión y establecer una relación cordial con
él.
-
Platicar
con el presidente de la comisión para saber cuándo y cómo se va a
discutir la pieza. Aprovechar para pedir audiencia ante la
comisión entera, y para preguntar si ésta hará una audiencia
pública sobre el tema. Si es así, se debe solicitar espacio para
presentar una ponencia.
-
Hablar con
los miembros de la comisión por lo menos una vez cada semana para
dar seguimiento a la pieza. En ese momento es importante que las
organizaciones que estén promoviendo la propuesta se mantengan al
tanto del avance del tema, a fin de proveer la información que se
necesite para facilitar un dictamen favorable.
-
Buscar el
apoyo de diputados influyentes de los partidos cuyos votos serán
necesarios en la votación de la sesión plenaria. Ellos pueden
ayudar al acercamiento con los jefes de fracción o con personas
influyentes en cada partido. El hecho de que la pieza reciba un
dictamen favorable en la comisión no significa que será aprobada
por el pleno, ya que hay muchos casos en que algún diputado en la
comisión vota individualmente y su partido decide no apoyarle en
la plenaria.
-
En último
caso, si la comisión no agiliza la discusión de la propuesta, se
puede dirigir una carta a la Junta Directiva de la Asamblea para
que asigne un plazo para la resolución. Esta acción de la Junta
constituye una sugerencia a la comisión, no una resolución que
debe ser acatada. Esta medida debe tomarse en última instancia, ya
que a los diputados no les gusta aceptar plazos y se podría
generar un ambiente poco favorable para la aprobación de la
propuesta.
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4. La Segunda
Lectura de la Pieza de Correspondencia
Cuando la
comisión tiene un “dictamen”, se lo manda a la Junta Directiva para que lo
incluya en la agenda de la siguiente plenaria. La lectura del dictamen en
la plenaria se conoce como la “segunda lectura” de la pieza y precede a la
votación final.
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Miembros de ANDAR dialogan
con miembros de la Comisión de Economía sobre su
propuesta |
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Cuadro No. 13
El caso del subsidio a la energía
eléctrica para los sistemas rurales de agua
potable. |
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En septiembre de 2000, la
Asociación Nacional para la Defensa, Desarrollo y Distribución del
Agua a Nivel Rural (ANDAR) envió a la Asamblea Legislativa una pieza
de correspondencia en la que pedía una modificación a la ley del
Fondo de Inversión en Electricidad y Telefonía (FINET). Pedía la
restauración del subsidio de la energía eléctrica a los sistemas
rurales de agua potable, otorgado por la Asamblea en 1998 y
suspendido en posteriores modificaciones a la ley del FINET.
Durante el proceso de la pieza en la Asamblea, ANDAR mantuvo
un cabildeo constante con los diputados y realizó varias
movilizaciones de sus miembros. El día de la segunda lectura de su
pieza en la plenaria, ANDAR contaba con suficientes votos para la
aprobación del dictamen. Sin embargo, no tenía los votos de ARENA y
temía la posibilidad de un veto presidencial al decreto. Durante la
sesión plenaria, se reunió con diputados de ARENA y logró un acuerdo
para limitar la vigencia del subsidio a dos años a cambio de sus
votos. De esa manera evitó el posible veto.
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Durante el transcurso de la plenaria,
algunos diputados pueden solicitar permiso para decir algo sobre la pieza,
ya sea a favor o en contra. Según el Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa (Capitulo IV, Articulo 44) la organización que promueve la
pieza también puede solicitar que se le permita dirigirse al pleno
legislativo, enviando una solicitud a la Junta Directiva tres ó cuatro
días antes de la sesión plenaria. En la carta se debe solicitar la
intervención en el pleno y especificar los puntos sobre los que se desea
hablar.
Antes de la sesión plenaria, la Junta Directiva notifica la
aprobación de la solicitud y el tiempo que le asigna a la intervención. En
ese momento, el ponente sólo debe referirse a los puntos sobre los cuales
solicitó hablar y hacerlo en el tiempo asignado. Debe dirigirse a los
diputados con respeto y con palabras que no sean ofensivas, ya que de lo
contrario el Presidente de la Asamblea Legislativa le puede pedir que
abandone el salón.
Si la pieza incluye una propuesta de ley nueva,
suele ser discutida en la plenaria primero en términos generales y después
capítulo por capítulo. En la discusión de los capítulos hay una última
oportunidad de introducir cambios en el texto. Hay que tener lista una
redacción alternativa para las modificaciones que quieren y una estrategia
para impulsarlas que incluye la identificación de un diputado quien acepta
presentarlas al pleno.
Después que se ha discutido el dictamen en
la plenaria, se procede a la votación sobre la misma, donde se determina
la aprobación o negación de la pieza. Si en la votación de la sesión
plenaria se deniega la solicitud, ésta será archivada. Si por el contrario
se aprueba, el anteproyecto se convierte automáticamente en decreto y el
asesor de la comisión le asigna un número y da seguimiento al proceso para
que el decreto se transcriba formalmente y con las observaciones o
modificaciones que pudo haber tenido en la aprobación. Las sesiones
plenarias son grabadas y las cintas magnetofónicas se guardan y sirven
como respaldo de lo que se discute y aprueba en la plenaria; si hay dudas
acerca de si el decreto dice algo diferente de lo que fue aprobado, se
puede investigar en las cintas.
El nuevo decreto, una vez
transcrito, será firmado por los miembros de la Junta Directiva antes de
enviarlo al Presidente de la República. Generalmente éstos lo firman sin
verificar si lo que está escrito es lo mismo que se aprobó, confiando en
el personal técnico responsable de esta tarea. En algunos casos ha habido
denuncias sobre alteraciones en el decreto, en el sentido de que lo
escrito no se corresponde con lo aprobado verbalmente en la sesión
plenaria. Un caso reciente fue el de la aprobación del Presupuesto General
de la Nación para el año 2001. Cuando hay controversias sobre lo que fue
acordado, los diputados pueden solicitar la grabación de la sesión
plenaria en que fue aprobado el decreto para revisar los acuerdos verbales
y pedir que se hagan las correcciones en caso de que sea
necesario.
Del decreto aprobado se emiten tres originales y una
copia. Dos de los originales se le envían al Presidente de la República,
el otro original queda en manos de la Junta Directiva y la copia se envía
a la comisión que lo discutió.
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Cuadro No. 14
¿Qué hacer para la
segunda lectura de la Pieza? |
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Este es el
momento propicio para utilizar toda la fuerza de la organización
para movilizar a la membresía, buscar cobertura en los medios y
hacer las últimas reuniones de cabildeo en la plenaria. Si bien es
cierto que no se suele disponer de mucho tiempo entre el dictamen
favorable de la comisión y la votación en plenaria (a veces, menos
de una semana), todavía hay posibilidades de cambiar opiniones y
votos. En este momento puede ser necesario ceder en algunos puntos
de la pieza para lograr la aprobación de los demás.
Las
acciones recomendables son:
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Discutir internamente, antes de
la plenaria, si están dispuestos a negociar o ceder algunos puntos
incluidos en la pieza, e identificar cuáles.
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Movilizar a la membresía para
asistir a la Asamblea Legislativa.
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Convocar las últimas
conferencias de prensa antes de la votación, u otras acciones
dirigidas a los medios de comunicación.
-
Platicar con los diputados
antes y durante la sesión plenaria, para asegurar sus votos si ya
están acordados o para continuar con el cabildeo, si no se tienen
los suficientes para aprobar la pieza o hay riesgo deque sufra un
veto presidencial
-
Solicitar permiso para que uno
de los miembros se dirija al Pleno antes de la votación, enviando
una carta a la Junta Directiva, tres ó cuatro días antes de que se
celebre la sesión.
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